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Extorsión y soborno en las transacciones comerciales transnacionales

Prefacio a las Reglas de Conducta de la CIC, edición de 1999

La CIC está sumamente complacida al notar que desde que las "Revisiones a las Reglas de la CIC de 1996" fueron publicadas se han hecho progresos sustanciales en orden a la extorsión y el soborno en las transacciones comerciales internacionales. El más importante, la Convención sobre Combate al Soborno a los Funcionarios Públicos Extranjeros de la OCDE (en adelante denominada Convención de la OCDE), la cual fue firmada por 34 países en París el 17 de diciembre de 1997 y entró en vigor el 15 de febrero de 1999.

La OCDE ha establecido un programa de monitoreo para asegurar la efectiva y consistente implementación y cumplimiento de la Convención. El programa de monitoreo considera, además, la conformidad con las "Recomendaciones Revisadas de la OCDE" las cuales, entre otras materias, impulsan a los países miembros de la organización a prohibir deducciones de impuestos por sobornos a funcionarios públicos extranjeros. Un efectivo proceso de monitoreo tiene importancia crítica para el éxito de la convención.

Otras importantes iniciativas anti-soborno fueron lanzadas por el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Unión Europea, el Consejo de Europa, la Organización de los Estados Americanos, el Consejo Económico de la Cuenca del Pacífico, la Coalición Global para el África y por las Naciones Unidas.

De tal modo, mucho de aquello que fue propuesto por las "Recomendaciones a Gobiernos y Organizaciones Internacionales" de la CIC en 1996, está ahora en camino.

Sin embargo, mucho resta todavía por hacer.

Son requeridos esfuerzos adicionales para con mayor efectividad las demandas de la corrupción: la extorsión de los funcionarios públicos extranjeros. A tal fin, los gobiernos deben intensificar la ejecución de las leyes que prohiben el requerimiento, la aceptación y los pagos de sobornos. La CIC renueva, además, sus recomendaciones de 1996 sobre el papel activo que la Organización Mundial de Comercio debe tomar en esta materia, porque el soborno y la extorsión son claramente importantes factores de distorsión del comercio internacional.

Otra área que demanda una atención adicional es el soborno dentro del sector privado. La Reglas de Conducta de la CIC nítidamente prohiben ese cohecho tanto como el soborno a los funcionarios públicos.

La Convención de la OCDE está exclusivamente enfocada sobre el soborno a los funcionarios públicos. En vista del extenso papel jugado por el sector privado en la economía global y en la permanente privatización de empresas y actividades estatales, ha comenzado el tiempo de asegurar que serán adoptadas medidas efectivas para el control de la corrupción en el campo privado. Este es un tema al cual el Comité Permanente sobre Extorsión y Soborno de la CIC dedicará sustanciales esfuerzos. El Consejo de Europa y la Unión Europea han reconocido también la necesidad de dirigirse a la corrupción del sector privado.

No se requieren cambios en las "Reglas de Conducta para Combatir la Extorsión y el Soborno" adoptadas por el Consejo Ejecutivo de la CIC en marzo de 1996. La CIC está publicando, en la primavera de 1999, un manual de las mejores prácticas corporativas para acompañar las Reglas de Conducta y proveer una guía para el cumplimiento de la Convención de la OCDE.

Preámbulo

En 1997, la CIC editó un Informe sobre la Extorsión y el Soborno en las transacciones comerciales. Esto abrió nuevo horizontes al exigir mutuos y complementarios apoyos de los gobiernos, los organismos internacionales y la comunidad de negocios para combatir la extorsión y el soborno en el comercio internacional.

El informe despertó interés en los foros intergubernamentales, tales como la OCDE y la Comisión de las Naciones Unidas para las Corporaciones Transnacionales. Por otro lado, las corporaciones en un cierto número de países fueron impulsadas a establecer o fortalecer sus reglas internas de prácticas honestas tomando como modelo las Reglas de Conducta para empresas que fueron publicadas en la Parte III del informe de 1997.

Hoy, la importancia de combatir efectivamente la extorsión y el soborno es más grande que nunca. En la primera etapa de los años '90, escándalos que involucraban extorsiones y sobornos constituyeron un significativo factor de caída de gobiernos en muchas partes del mundo. Si se hubiera admitido la continuidad de esta situación, podría socavarse el más prometedor desarrollo de la era de la posguerra fría, esto es, la propagación de gobiernos democráticos y economías de mercado a lo ancho del mundo. Esto es tanto más inaceptable en vista de la liberalización del comercio mundial de bienes y servicios conseguida en la Ronda Uruguay: una mayor libertad de cambios debe ser asociada con una competencia honesta que falla cuando las relaciones de mercado sean crecientemente tensadas en común detrimento de gobiernos y empresas. Además de ser un delito, el ofrecimiento o el pago de sobornos puede constituir un acto de competencia injusta, el cual podría dar lugar a acciones por daños y perjuicios.

Contra ese trasfondo, la CIC, como la principal organización mundial de negocios, decidió en 1999 revisar su Informe de 1997 y establecer para ese propósito un Comité Ad Hoc bajo la conducción del Sr. Francois Vincke (de Bélgica), Secretario General de Petrofina. El informe actualizado que ahora la CIC presenta, confirma la estrategia fundamental recomendada inicialmente, esto es, la necesidad de la acción de las organizaciones internacionales, gobiernos y empresas, localmente e internacionalmente, para unirse con el desafiante objetivo de aumentar la transparencia en el comercio mundial.

La mayor responsabilidad en este campo indudablemente recae sobre los gobiernos, como ha sido reconocido por la OCDE, el Consejo de Europa, la Organización de los Estados Americanos y las Naciones Unidas. La Parte II del informe urge consecuentemente a todos los gobiernos a demostrar sus políticas para implementar rápidamente la Convención de la OCDE para Combatir el Soborno de Funcionarios Públicos Extranjeros y la Recomendación Revisada de la OCDE. La CIC considera particularmente importante que la Convención y la Recomendación de la OCDE sean implementadas por todos los países, incluyendo los países en desarrollo. A ese efecto, la CIC recomienda que la OCDE establezca un cerrado vínculo con la Organización Mundial de Comercio (OMC), en orden a la comprensión de problemas vinculados con la extorsión y el soborno y alentar a los países que no son miembros de la OCDE a participar de los programas extendidos de esa organización.

Por su lado, la comunidad internacional de negocios, tiene la correlativa responsabilidad de fortalecer sus propios esfuerzos para combatir la extorsión y el soborno.

La Parte II del Informe publica las Reglas de Conducta recomendadas por la CIC para su aplicación voluntaria en las empresas. Éstas son en muchos aspectos más rigurosas que las emitidas en 1997. Las Reglas de 1977 sólo prohibían la extorsión y el soborno en conexión con la obtención y la retención de un negocio; las nuevas Reglas prohiben la extorsión y el soborno con cualquier propósito. De tal modo, la extorsión y el soborno en los procedimientos judiciales, en materia de impuestos, de medio ambiente y otros casos de regulación o en procedimientos legislativos están ahora cubiertos por las Reglas.

Los gobiernos están ahora urgidos a regular las contribuciones políticas de las empresas y asegurar que ellas son públicamente registradas. Un nuevo énfasis es puesto sobre la elaboración de mecanismos dentro de las compañías a fin de vigilar el cumplimiento de los códigos de conducta.

Finalmente, la CIC se estimula a sí misma en su responsabilidad de promover y monitorear la aceptación y aplicación de las Reglas de Conducta. Por consiguiente, la Parte III del Informe se inicia con las prioridades del Comité Permanente que la CIC está estableciendo Su principal propósito será estimular la acción de las empresas y organizaciones comerciales para respaldar su propia regulación como un importante factor en el combate efectivo contra la extorsión y el soborno. Este acercamiento es más prometedor y está más en línea con las responsabilidades de las organizaciones no gubernamentales que el establecimiento de un Panel para investigar las violaciones a las Reglas que se denuncien, como fue imaginado en 1997.

PARTE I - Recomendaciones a gobiernos y organizaciones internacionales

Recomendaciones para la cooperación internacional

La legislación criminal básica de prácticamente todos los países claramente prohibe la extorsión y el soborno. En el interés de desarrollar parámetros coherentes de legislación penal en ese campo, cada gobierno debería revisar su legislación para asegurar que efectivamente prohibe, de conformidad con sus principios de jurisdicción y otros principios fundamentales de su legislación, todos los aspectos tanto del pago como de la aceptación de sobornos, incluyendo promesas y requerimientos. Donde tal legislación no exista, los gobiernos interesados tendrían que introducirla; en aquellos países donde la extorsión y el soborno están ya claramente prohibidos, la legislación relevante debería ser perfeccionada.

Cada gobierno debería dar los pasos específicos y efectivos para hacer cumplir vigorosamente su legislación en este campo. La CIC destaca, además, que puesto que la OCDE ha instado a los gobiernos a reexaminar sus legislaciones contra la extorsión y el soborno, es de particular urgencia una acción relacionada con la deducción de impuestos por el pago de cohecho. La Organización Mundial de Comercio se involucrará con estos temas para apoyar a la OCDE en la implementación de su Convención y su Recomendación.

Medidas nacionales

En orden a encarar los problemas de la extorsión y el soborno, los gobiernos deberían, de conformidad con los principios de su jurisdicción y otros principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, adoptar las siguientes medidas, si no lo hubieren hecho:

Medidas preventivas

• Procedimientos para declaraciones

• Regulaciones económicas

• Transacciones con gobiernos y organizaciones internacionales

• Contribuciones políticas

Medidas de ejecución

Los gobiernos, de conformidad con los principios de su jurisdicción y otros principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, deberían asegurar:

1. La existencia de mecanismos adecuados de control e investigación y

2. Que aquellas personas que ofrezcan, exijan, soliciten o reciban sobornos en violación a sus leyes estarán sujetos a juicio para la aplicación de penas adecuadas. Los gobiernos publicarán periódicamente estadísticas y otras informaciones respecto de tales juicios.

Auditoría

Los gobiernos que ya no lo hayan hecho deberían dictar una legislación apropiada que establezca el control de la contabilidad de las empresas de significativa importancia por auditores profesionales independientes.

Cooperación internacional y asistencia judicial

Implementación de la Convención de la OCDE y su Recomendación

La CIC considera que la Convención de la OCDE y la Recomendación sobre Soborno en la Transacciones Comerciales Internacionales provee un provechoso marco la acción de gobierno. Todos los gobiernos, incluyendo los que no son miembros de la OCDE, tendrían que adoptar acciones rápidamente a fin de adherir a la Convención e implementar los pasos para seguir la recomendación.

Cooperación para la ejecución de la ley

Los gobiernos deberían convenir, bajo condiciones apropiadas de confidencialidad, y de conformidad con la Convención de la OCDE, el intercambio de información relevante para los propósitos de investigaciones penales y enjuiciamientos en casos de extorsión y soborno, entre los organismos correspondientes. Tal cooperación bilateral proseguiría en materias que involucren la extorsión y el soborno sobre la base de tratados de asistencia para procesos judiciales penales.

Papel de las instituciones financieras internacionales

Las instituciones financieras internacionales, como el Banco Mundial, el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, deberían contribuir significativamente a la reducción de la extorsión y el soborno en las transacciones comerciales internacionales. Ellas tendrían que dar todos los pasos razonables para asegurar que no se producirán prácticas corruptas en conexión con los proyectos que ellas están financiando. Del mismo modo, en las negociaciones de los acuerdos de cooperación con países que no sean miembros, tanto como en los países con economías en transición o en desarrollo, los gobiernos o los organismos coordinadores de la Unión Europea, NAFTA, ASEAN y otras instituciones regionales, buscarán asegurarse de la existencia de legislación apropiada y mecanismos legislativos para combatir la extorsión y el soborno en los países interesados.

Parte II. Reglas de conducta para combatir la extorsión y el soborno

Introducción

Estas reglas de conducta están proyectadas como un método de autoregulación para las compañías internacionales y ellas deberían también ser apoyadas por los gobiernos. Su voluntaria aceptación por empresas privadas no sólo promoverá altos parámetros de integridad en las transacciones comerciales tanto entre compañías privadas y organismos públicos como entre las propias empresas, sino que además formará una valiosa protección para aquellas empresas que estén sometidas a tentativas de extorsión.

Estas Reglas de Conducta están de un modo general expresando qué es considerado como una buena práctica comercial en las materias a las cuales ellas se refieren pero carecen de efectos legales directos. Ellas no subestiman las correspondientes leyes locales y, puesto que los sistemas jurídicos nacionales no son en modo alguno uniformes, ellas deben ser leídas, mutatis mutandis, como subordinadas a esos sistemas.

La comunidad de negocios objeta toda forma de extorsión y de soborno. Es reconocido, sin embargo, que bajo las actuales condiciones en algunas partes del mundo, un programa efectos contra la extorsión y el soborno puede tener que ser implementado en etapas. La más alta prioridad debería estar dirigida a la extinción de la extorsión y el soborno en gran escala que involucra a políticos y altos funcionarios. Ellos representan la mayor amenaza contra las instituciones democráticas y causan las más graves distorsiones económicas. Los pequeños pagos a funcionarios de bajo nivel para agilizar aprobaciones de rutina no son excusables. No obstante, ellos representan un problema menor. Cuando la extorsión y el soborno en los altos niveles resulten frenadas, los líderes de gobierno pueden estar esperanzados en la adopción de medidas para limpiar la corrupción menor.

Principio fundamental

Todas las empresas deberían adecuarse a las leyes relevantes y las regulaciones de los países en los cuales están establecidas y en los cuales operan, y deberían observar tanto la letra como el espíritu de esas Reglas de Conducta.

Para los propósitos de estas Reglas de Conducta, el término "empresa" se designa a cualquier persona o entidad ocupada en negocios, esté o no organizada lucrativamente, incluyendo cualquier entidad controlada por un Estado o una división territorial de un Estado; ello incluye, donde sea procedente, un socio o una subsidiaria.

Reglas fundamentales: Articulo 1: Extorsión

No se debe, directa ni indirectamente, requerir o aceptar sobornos.

Artículo 2: Soborno y "retornos"

1. Ninguna empresa debe, directa o indirectamente, ofrecer o dar un soborno y cualquier requerimiento en tal sentido debe ser rechazado.
   
   

2. Las empresas no deberían retornar parte alguna del pago de un contrato a los empleados de la otra parte contratante; o utilizar otras técnicas tales como subcontratos, órdenes de compra o acuerdos de consultoría, para canalizar pagos a funcionarios de gobierno, empleados de la otra parte contratante, sus parientes o socios comerciales.

Artículo 3: Representantes

Las empresas deberían adoptar medidas que razonablemente tuvieran el poder de asegurar:

1. Que cualquier pago hecho a un representante no signifique más que una apropiada remuneración por los legítimos servicios prestados por ese representante;
2. Que ninguna parte de tal pago sea pasada por el representante como un soborno u otra forma de contravención de estas Reglas de Conducta; y
3. Que ellas mantengan un registro de los nombres y términos de empleo de todos los representantes que hayan contratado para transacciones con organismos públicos o empresas del Estado. Ese registro debería estar disponible para la inspección por auditores y, en caso de requerimiento específico, por las autoridades gubernamentales pertinentes, debidamente habilitadas y bajo condiciones de confidencialidad.

Artículo 4: Registros financieros y auditorías

1. Todas las transacciones financieras deberían ser adecuadamente y claramente registradas en libros de contabilidad apropiados y disponibles para inspección de los directores, si resulta aplicable, o el órgano pertinente, así como los auditores.

2. No debe haber libros paralelos o cuentas secretas y ningún documento debe ser emitido sin el asiento claro y adecuado de las transacciones a las cuales se refiere.

3. Las empresas deberían adoptar todas las medidas necesarias para establecer sistemas independientes de auditoría en orden a llevar luz a las transacciones que contravengan las presentes Reglas de Conducta. En tales casos, deben ser adoptadas las pertinentes medidas correctivas.

Artículo 5: Responsabilidades de las empresas

La junta de directores u otro órgano que tenga la más alta responsabilidad por la compañía debería:

1. Dar los pasos razonables, incluyendo el establecimiento y mantenimiento de adecuados sistemas de control con vistas a prevenir los pagos que se hicieren por o por medio de empresas que contravengan estas Reglas de Conducta.

2. Periódicamente, revisar el cumplimiento de estas Reglas de Conducta y establecer procedimientos para obtener informes apropiados para el propósito de tal revisión; y

3. Adoptar una acción apropiada contra cualquier director o empleado que viole estas Reglas de Conducta.

Artículo 6: Contribuciones políticas

Las contribuciones a los partidos políticos o comités o políticos individuales deben únicamente ser realizadas de acuerdo con la ley aplicable y todo requerimiento para la divulgación pública de tales contribuciones será satisfecho plenamente. Todas esas contribuciones deben ser informadas al gerente general de la compañía.

Artículo 7: Códigos empresariales

Estas Reglas de Conducta, son de un modo general, las empresas deberían, en la medida en la que resulte apropiado, redactar sus propios códigos en forma coherente con las Reglas de la CIC y aplicarlos a las circunstancias particulares en las cuales sus negocios sean llevados. Tales códigos pueden usualmente incluir ejemplos y deberían ordenar a sus empleados y representantes que se encuentren sometidos a cualquier forma de extorsión o soborno que informen inmediatamente esta situación al gerente general de la compañía. Las compañías deberían desarrollar claras políticas, guías y programas de entrenamiento para implementar y ejecutar las prescripciones de sus códigos.

La CIC está estableciendo un Comité Permanente sobre la Extorsión y el Soborno, para promover el más amplio uso posible de la Reglas publicadas en la Parte II y estimular la cooperación entre gobiernos y empresas transnacionales. El presidente de ese organismo será designado por el presidente de la CIC y el Secretario General será responsable de asegurar, en concordancia con los comités nacionales de la CIC, que los miembros de ese comité son representativos de los países desarrollados y en desarrollo y que los hombres de negocios estén adecuadamente representados en la asociación.

Entre sus tareas fundamentales, el Comité Permanente deberá:

• Impulsar a los Comités Nacionales a la pronta adopción de todas las medidas que aseguren que las empresas y organizaciones de negocios en su país, tanto multidisciplinarias como sectoriales, den un fuerte apoyo a estas Reglas de Conducta. En particular, los grupos de negocios internacionales deberán propugnar que sus subsidiarias suscriban las Reglas u otras reglas que tengan similares efectos y hagan esto público en su ambiente.

• Recopilar de los Comités Nacionales un amplio rango de códigos de conducta de las compañías en temas éticos, incluyendo la extorsión y el soborno, y que sirvan como una clara guía para que los ejecutivos desarrollen sus propios códigos y requieran asesoramiento sobre los problemas respectivos.
  
  

• Promover la organización, tanto por la dirección de la CIC como por los Comités Nacionales, de seminarios destinados a estimular el interés en la discusión de las Reglas dentro de la comunidad de negocios.
  

• Estimular a los Comités Nacionales a convencer a sus gobiernos de la necesidad de incluir, desde las etapas iniciales a la comunidad de negocios -por medio de sus organizaciones representativas- en las discusiones dirigidas a fortalecer la legislación contra la extorsión y el soborno.

• Asegurar la relación con la OCDE, la OMC y otras organizaciones internacionales para proveer a la CIC puntos de vista concernientes al progreso del nivel internacional de combate contra la extorsión y el soborno.

• Conducir un estudio dentro de los dos años sobre las políticas y procedimientos más apropiados practicados por los más altos ejecutivos de las compañías para minimizar los riesgos de exposición a la extorsión y el soborno respecto del personal vinculado con asuntos sensitivos (participación en licitaciones públicas, privatizaciones, etc.)

• Emitir al menos cada dos años un informe al Directorio y al Consejo de la CIC sobre los resultados obtenidos respecto del reconocimiento mundial de la Reglas de Conducta y el progreso de otros procedimientos ejecutados por las compañías para combatir la extorsión y el soborno. Las decisioens vinculadas con la divulgación del informe surgirán del Directorio Ejecutivo y del Consejo.

• Revisar estas Reglas a la luz de la experiencia y recomendar enmiendas, cuando sea necesario, al Directorio Ejecutivo y al Consejo.